Se han levantado algunas voces recientemente que proponen dolarizar la economía. Este es uno más de los temas que, de tiempo en tiempo, se proponen livianamente al debate público sin reparar en que la normativa constitucional vigente los prohíbe. Todas las cuestiones relacionadas con la cosa pública están regulados expresa o implícitamente en la Constitución Nacional. En el caso de la moneda, lo está en forma expresa y hay varias normas dedicadas a ella. La Constitución establece taxativamente que la emisión de moneda, la fijación y defensa de su valor son competencias del Congreso:
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a) El art. 75 inciso 6 dispone que corresponde al Congreso “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”. En concordancia con ello, la Carta Orgánica del BCRA establece que “El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes y monedas de la Nación Argentina” (art. 30).
b) También corresponde al Congreso “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras…” (art. 75 inciso 11). Esta norma está inspirada en la constitución de los EEUU, que establece la competencia del Congreso “para acuñar monedas y determinar su valor, así como el de la moneda extranjera”. Su objetivo fue, según Joaquín V. González, el de unificar la circulación de las monedas que existían en 1853 (doblones españoles, cóndores chilenos, soles peruanos, águilas estadounidenses y el papel moneda emitido por varias provincias: cuartos, melgarejos y chirolas). Así lo decidió la Corte Suprema en el el fallo “Caffarena” de 1871 (Fallos 10:427).
c) El Congreso debe dictar leyes “sobre falsificación de la moneda corriente” (art. 75 inciso 12).
d) El Congreso debe además “Proveer lo conducente… a la defensa del valor de la moneda…” (art. 75 inciso 19, incorporado en 1994).
e) A su vez, las provincias no pueden acuñar moneda (art.126 CN), porque es una competencia delegada en el gobierno federal.
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Todas esas normas fueron incluidas en nuestra carta magna porque la teoría política sostiene desde el siglo XVI (Jean Bodin) que la moneda es un atributo de la soberanía y uno de los elementos constitutivos del Estado. Por ello el constituyente, apartándose de las ideas liberales de la época, estableció no sólo que la Argentina debe tener una moneda y un Banco Central, sino que además es el Congreso -y no el mercado- el que fija su valor. En 2004 la Corte Suprema sostuvo: “Cada Estado dicta sus leyes económicas y monetarias, ya que la soberanía monetaria comprende la facultad de regular legalmente la circulación del dinero en todo su territorio” (Fallos 327:4495).
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De esas normas y de su interpretación por la Corte se desprende claramente que el Congreso: a) debe controlar la moneda, en el sentido de ordenar su emisión, fijar y defender su valor (es decir que es el Congreso y no el mercado el que fija su valor); b) no puede delegar las atribuciones que la constitución le confiere en relación a la moneda en otro poder del Estado argentino (es decir que es el Congreso y no el Ejecutivo el que la controla); y c) mucho menos puede renunciar esa competencia en favor de autoridades de un país extranjero (es decir que es el Congreso y no una autoridad extranjera el que la controla). Analizaremos cada una de esas tres afirmaciones:
a) Es el Congreso y no el mercado: La constitución claramente asigna al Congreso la competencia para que controle la moneda. No hay otra forma razonable de interpretar la norma constitucional cuando expresamente se le ordena: emitir, fijar su valor y defenderlo; e incluso (como si faltara algo) le asigna además la función de fijar el valor de las extranjeras. Si bien la realidad del mercado puede condicionar el ejercicio de esa competencia, en modo alguno puede ser renunciada por el Congreso en favor del mercado.
b) Es el Congreso y no el Poder Ejecutivo: La fijación del valor de la moneda, al igual que el control de la mayor o menor emisión monetaria, son las herramientas principales de la política monetaria de un país y tienen enorme influencia en la política económica en general. Es por ello que la constitución asigna esas competencias al Congreso, y no al Ejecutivo. El Congreso representa a todas las provincias, a casi todas las fuerzas políticas, es el órgano donde se tejen los consensos democráticos y además su intervención garantiza la fijación de políticas con plazos más extensos que los del Ejecutivo (que, en la mayoría de los casos están acotados al mandato del presidente de turno.
c) Es el Congreso y no un órgano de otro país: De lo expresado en el párrafo anterior se desprende claramente que, si el constituyente decidió que los destinos de la moneda estén regidos por el órgano más representativo de los que ejercen el poder del Estado (tanto desde el punto de vista federal como del político-partidario) y el que fija las políticas de Estado a largo plazo, éste no puede renunciar a esa competencia en favor de las autoridades de otro país.
Utilizamos el término “renunciar” porque ni siquiera podemos hablar de “delegar”, dado que quien delega una función se reserva la supervisión y el control de lo que hace el beneficiario de la delegación, pero ello no sería posible en este caso (¿alguien imagina al Congreso controlando a la Reserva Federal de los EEUU?). Y menos aún se podría resignar la atribución que le confiere el inciso 19 del art. 75 CN, de “defender” su valor, dado que sería imposible defenderlo si es fijado por una autoridad extranjera.
En sentido similar se expide Bidart Campos y la doctrina constitucionalista mayoritaria (Pérez Hualde, Dalla Vía, etc.). Si se dolariza la economía, en primer lugar, nuestro país dejaría de tener moneda propia y en segundo lugar, el valor de la moneda de curso legal que la reemplazaría sería fijado por las autoridades de otro país y no podría ser “defendido” por el Congreso. Tampoco podría el Congreso dictar leyes sobre falsificación de una moneda que no es nacional, ni tampoco el Poder Judicial federal sería competente para juzgar una eventual falsificación de esa moneda, lo cual violaría el art. 75 inciso 12 CN.
d) Fijar el valor de las monedas extranjeras tampoco permite dolarizar
Resta analizar si la atribución del Congreso de fijar el valor de las monedas extranjeras (art. 75 inciso 11 CN) implica o no una autorización tácita para que éste disponga una dolarización de la economía. Entendemos que la competencia para fijar el valor de una moneda extranjera, sólo puede ser interpretada como limitada a: fijar su valor en el territorio de la Argentina y fijarlo en relación a la moneda nacional. Lo primero porque el Congreso no puede legislar extraterritorialmente, ni decirle a otro país cuánto vale su moneda y lo segundo porque la única forma de fijar el valor de una mercancía (y la moneda extranjera claramente lo es) es hacerlo en relación a una unidad de medida, que no puede ser otra que una moneda nacional. Es decir que el Congreso puede fijar el valor de monedas extranjeras con esas dos limitaciones: ese valor sólo regirá en nuestro país y será fijado en relación a la moneda nacional. O sea que la competencia para fijar el valor de la moneda extranjera justamente presupone la existencia de una moneda nacional. De ello se desprende que, si la constitución permite que el Congreso pueda fijar el valor de una moneda extranjera, también puede tolerar la circulación de esas monedas y asignarles valor cancelatorio, es decir considerarlas de curso legal (como hizo la ley de convertibilidad 23928 de 1991).
Lo expuesto implica que el Congreso sí podría tolerar la circulación de dólares (u otra moneda extranjera) y considerarlos de curso legal, siempre y cuando exista también una moneda nacional que esa autoridad controle. Empero, de lo expuesto no se desprende que el Congreso pueda considerar al dólar como única moneda de curso legal, porque ello implicaría renunciar a emitir moneda y a fijar su valor, y además no tendría forma de fijar el valor de la moneda extranjera, porque perdería la posibilidad de tomar como referencia de precio a la moneda nacional. Tampoco podría defender el valor de la moneda nacional porque ésta no existiría. Una cosa es tolerar la circulación de una moneda extranjera y reconocerle efecto cancelatorio, conviviendo con una moneda nacional controlada por el Congreso, y otra muy distinta es que esa sea la única moneda circulante.
Propuestas como la analizada en esta nota, al estar prohibidas por la constitución nacional, exhiben, o bien la falta de formación constitucional de nuestra clase dirigente, o bien el desprecio por las normas vigentes.
Pablo Manilli – Infobae