El Senado dio media sanción a la reforma de la Ley de Salud Mental
La iniciativa modifica aspectos centrales de la norma vigente desde 2010, amplía los criterios para las internaciones involuntarias, reincorpora a los hospitales psiquiátricos especializados dentro del sistema de atención y fortalece el rol de los médicos psiquiatras en los equipos interdisciplinarios.
Luego de que el pasado 14 de octubre el oficialismo anunciara en conferencia de prensa que irían a fondo con la reforma de la Ley de Salud Mental, la Cámara alta cumplió este jueves ese objetivo al dar media sanción al proyecto. Lo hizo con los votos favorables de 42 senadores, con 21 votos en contra y ninguna abstención.
Lo cierto es que esta reforma era propiciada por el Gobierno desde la Ley de Bases original; luego fue impulsada a través de un proyecto del Ejecutivo presentado en abril de este año y finalmente ahora fue desempolvado el texto para introducirle modificaciones acordadas que permitieron finalmente su llegada al recinto.
La Ley 26.657 data de 2010: fue aprobada definitivamente el 25 de noviembre de ese año y fue muy celebrada entonces por haber introducido un cambio de paradigma en la atención de la salud mental en la Argentina, al abandonar el modelo centrado en la internación psiquiátrica y adoptar un enfoque basado en derechos humanos. Sin embargo, hubo con el correr del tiempo y su implementación efectiva cuestionamientos serios de sectores profesionales, judiciales y familiares de los pacientes.
Las votaciones en particular se hicieron fraccionadas. La primera tanda comprendió del artículo 1° al 22°, y tuvo como resultado 42 a 21; la segunda correspondió a los artículos 23° y 24°, y el resultado fue 41 a 22, mientras que la última tanda fue del artículo 25° al 34°. Ahí fue que intervino el misionero Carlos Arce, para solicitar la incorporación del artículo 28 bis en el dictamen final que establece incorporar como artículo 41 bis de la Ley Nacional de Salud Mental 26.657 el siguiente texto: “Financiamiento federal. El Estado Nacional brindará asistencia técnica, económica y financiera a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para implementar las obligaciones y prestaciones de la presente ley. Esta asistencia se implementará mediante convenios con cada jurisdicción, los que deberán establecer los costos estimados de implementación, los aportes comprometidos por cada parte, las metas, el cronograma de trasferencia y los mecanismos de rendición de cuentas. Los compromisos de co-financiamiento deberán contemplar la capacidad fiscal y sanitaria de cada jurisdicción. La insuficiencia de recursos propios de una jurisdicción no podrá constituir, por si sola, motivo para denegar la asistencia nacional prevista en este artículo. A tal efecto, el PEN deberá prever anualmente en el proyecto de Presupuesto nacional partidas específicas e identificables en la jurisdicción del Ministerio de Salud de la Nación en concordancia con lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. Tales recursos se destinarán prioritariamente, pero no exclusivamente, al fortalecimiento de los equipos interdisciplinarios, la formación y contratación de recursos humanos, la implementación de tele consultas, el desarrollo de dispositivos comunitarios y de la atención infanto juvenil y de la adecuación de servicios y sistemas de información necesarios para el cumplimento de la presente ley”.
Además, plantea que la autoridad de Aplicación establecerá los criterios objetivos de distribución mediante concertación federal en el ámbito del COFESA con coparticipación del COFESAMA.
“Dichos criterios deberán considerar la población, las necesidades sanitarias, las condiciones socio económicas, la dispersión geográfica, la disponibilidad e profesionales y la asimetría en el acceso a los servicios. La autoridad de aplicación publicará anualmente un informe de ejecución física y financiera que detalle los recursos presupuestarios devengados y transferidos por jurisdicción, las metas acordadas y su grado de cumplimiento. Durante el ejercicio presupuestario en que entre en vigencia el presente artículo, los gastos que demande su implementación se atenderán con cargo a los créditos del Ministerio de Salud de la Nación. El PEN realizará las adecuaciones presupuestarias necesarias dentro de las facultades legalmente autorizadas”, agrega el artículo, que resultó aprobado por 42 votos a 21.
Posturas encontradas
En el arranque del debate, la senadora oficialista Ivanna Arrascaeta explicó las modificaciones que se proponen a la ley y afirmó que con las mismas se busca “llegar a tiempo”. Miembro informante como presidenta de la Comisión de Salud, la puntana detalló los cambios sobre el texto original enviado por el Poder Ejecutivo y aseguró que la actual norma está “desactualizada” y se requieren “herramientas nuevas”.
En su discurso, la legisladora señaló que el dictamen “es el resultado de un proceso amplio de escucha” y recordó que por las comisiones pasaron “más de 70 expositores, instituciones, asociaciones civiles, familias, profesionales del derecho y psiquiatría”, entre otros. Además, los cambios se presentaron en el marco del Consejo Federal de Salud (COFESA) y los ministros de las provincias enviaron sus aportes. “Este proceso enriqueció el proyecto original”, agregó.
La libertaria apuntó que la Ley 26.657, sancionada en 2010, “consagró derechos y garantías valiosas”, pero tras 16 años “ha resultado insuficiente para garantizar la efectividad de esos derechos y exige dotar al sistema de herramientas nuevas”. Luego, se refirió a los cambios en el objeto de la ley, las condiciones de internaciones voluntarias e involuntarias y la inclusión de unos capítulos referidos a niños y adolescentes, entre otros.
Para el bloque Convicción Federal, los cambios acordados en la previa del debate no eran suficiente. “Nuestra propuesta es mucho mejor en varios aspectos”, sostuvieron ante parlamentario.com desde esa bancada de tres miembros. Fundamentó la postura de los mismos el catamarqueño Guillermo Andrada, quien arrancó reconociendo que la Ley 26.657 es “una buena ley”, reconociendo en ella “avances, ha puesto en el tapete el tratmiento del paradigma comunitario, ha buscado sacar los manicomios e intentar hacer inclusión y habilitación”.
Pero también reconoció que “durante 15 años esta ley no ha podido cumplir con esos principios. Ahí está la crítica nuestra hoy. Estamos debatiendo una reforma y no cómo se puede hacer posible que esta reforma sea exitosa”.
Andrada consideró loable que se hubiera buscado acuerdos y acompañamiento a la norma, pero si bien admitió que había habido acercamientos, los consideró “insuficientes”. A su juicio, “no alcanza con cambiar el criterio clínico de la internación de un paciente, aplicar controles judiciales, si no tenemos las herramientas para llevar a cabo todo lo que deseamos”. Y advirtió entonces que “la tinta legislativa puede ser infinita, pero cuando se habla de salud, los recursos tienen que estar”.
Andrada aseguró que su bancada está de acuerdo con mucho de la ley, pero también dijo que están cansados de hacer proyectos de salud que terminan siendo vetados o no son cumplidos. “Además de hacer la ley, tenemos que tener controles que garanticen que se cumpla, por eso nuestro pedido de que haya un control de este Congreso de cómo se ejecuta el proyecto”, señaló.
Se preguntó luego por qué fracasó la ley vigente. ¿Por sus principios?, se preguntó, y aclaró que no: “Fracasó por lo que no hay, que son los recursos aplicados a la ley. El modelo comunitario que se planteó, no fue acompañado en los recursusso que corresponden”. Así las cosas, remarcó que “no podemos hacer una ley que prometa lo que no se puede cumplir. Y cuando la antigua ley, la ley vigente, no podía cumplir lo que pretendía como principio, ¿en qué terminaba todo? En internación. Y eso es lo que quería evitar esta ley. No es que uno no quiere que se lleve a cabo la internación, pero tiene que ser una medida excepcional”.
A su turno, el misionero Carlos Arce puso énfasis en el tema del financiamiento. “El dictamen que llega al recinto contiene modificaciones y actualizaciones importantes en comparación con el proyecto original”, valoró y expresó: “Como médico quiero destacar la enorme importancia de una evaluación clínica integral: hay enfermedades orgánicas o sistémicas que pueden manifestarse con cambios en la conducta”.
En cuanto a lo presupuestario, anticipó que solicitaría en la votación en particular que “incorporemos una garantía concreta de financiamiento territorial, con concertación en el COFESA”. “Esta reforma establece obligaciones que requieren equipos, capacitación, conectividad, infraestructura y servicio comunitario, por eso es fundamental que la ley establezca con claridad cómo va a contribuir la Nación”, aseveró.
En su intervención la radical Silvana Schneider aseguró que se trata de “un debate histórico y profundamente humano, un reclamo legítimo de miles de familias que conviven a diario con las complejidades de la salud mental en su seno”.
Tomando como ejemplo su provincia natal de Chaco, comentó que a veces “entre las familias que piden ayuda y los profesionales hay cientos de kilómetros de distancia, caminos de tierra para poder llegar. Es muy difícil encontrar el arraigo de profesionales”.
“La ley actual fue un gran avance en su momento, puso a la persona en el centro, que terminó con el encierro como respuesta automática y nos enseñó a hablar de derechos donde antes se hablaba de peligrosidad”, destacó y aclaró: “Nadie quiere volver atrás, no venimos a destruir la ley, venimos a hacer que funcione donde hoy no funciona y a mejorar lo que hoy la realidad nos pide”.
La chaqueña sostuvo que “el criterio de riesgo cierto e inminente pensado para proteger en la práctica, dejó a muchas familias solas frente a la tragedia”, y señaló que la ley “establece que la internación voluntaria termina cuando el paciente decide irse”, y preguntó: “¿Es libre la decisión de alguien que está atravesando un proceso de abstinencia?”.
“Esas familias no piden encierro, piden que alguien los escuche antes de que sea tarde y resta reforma responde a esas situaciones y lo hace sin renunciar a los derechos porque cambia la manera de ver el riesgo donde ya no se exige que el daño sea inminente en el momento de la evaluación, se habla de riesgo grave para la vida, se ordena al equipo de salud que considere los intentos previos y lo que posiblemente podría pasar”, explicó.
La radical también resaltó que el proyecto “protege el momento más frágil de una internación voluntaria porque, antes de dar el alta a quien pide irse, el equipo tiene que evaluar si la capacidad de juicio está alterada. Se piensa en el hospital del interior porque el médico va a tener las herramientas para actuar en guardia, se habilita la tele consulta con psiquiatras”, y cerró: “La ley por primera vez les habla a las familias y les da apoyo. Esta reforma pone la ley de quienes muchas veces hoy llegan tarde que son las familias del interior, las más humildes”.
Un discurso muy político fue el que dio la senadora sanjuanina María Celeste Giménez Navarro, que advirtió que “una persona que está atravesando una situación mental sigue siendo una persona con derechos. Fue justamente ese cambio de paradigma lo que hizo que este Congreso en 2010 sancionara esa norma que puso en el centro a los derechos humanos, la inclusión y a la responsabilidad del Estado. Para garantizar derechos, no para restringirlos; para hacerse cargo de las desigualdades, no para profundizarlas; entendiendo que la salud mental no puede ser un privilegio solamente para quienes puedan pagarla”.
La senadora del bloque Justicialista recordó que “no pasó tanto tiempo, uy sin embargo estamos discutiendo una reforma regresiva en un país diferente. En una Argentina donde han hecho del ajuste la principal política de Estado. Donde miles de compatriotas viven con la angustia de no saber cómo llegar a fin de mes. Por eso que entre otras miles de cosas, me parece una hipocresía enorme que ustedes vengan a hablarnos de salud mental sin hacerse cargo del desastre que están haciendo de su política económica. Como si pudiesemos discutir de salud mental aislados de las condiciones materiales de nuestro pueblo”.
En ese sentido advirtió que la Organización Mundial de la Salud reconoce que “la pobreza, la desigualdad y la incertidumbre económica son factores que afectan gravemente la salud mental. El problema es que ustedes no conocen a los argentinos y argentinas, y tampoco tienen la voluntad de querer hacerlo. ¿O me van a decir que vivir con la angustia de tener una calculadora en la cabeza, pensando cómo llegar a fin de mes, cómo pagar al alquiler, o cómo poner un plato de comida en la mesa familiar no afecta la salud mental?”.
Sobre el final del debate, la senadora catamarqueña Lucía Corpacci sostuvo que no hay duda de que la salud mental es un problema grave en nuestro país, y para graficarlo dio cifras de suicidios. En la provincia de Buenos Aires, dijo, se suicidan diariamente entre 5 y 6 personas; mientras que en el país, el promedio es de 14 por día. En ese marco advirtió que el suicidio se ha transformado en la primera causa de muerte, superando los accidentes de tránsito y las muertes por homicidio. “Por lo tanto -advirtió-, nadie discute que tenemos un serio problema de salud mental. Y se viene incrementando en los últimos dos años”, situación en la que consideró que el endeudamiento, la incertidumbre y la violencia que se vive “tienen mucho que ver”.
“Si bien tenemos un grave problema de salud mental, no creo que la solución pase por cambiar la ley vigente, sino por dotarla de lo que necesite”, enfatizó.
Corpacci sostuvo que cuando se presentó el proyecto de reforma en el plenario de comisiones, la secretaria de Salud Mental planteó que la modificación del proyecto había sido conversada con los distintos representantes de salud de las provincias, cosa que “inmediatamente fue desmentida por casi todos los representantes del interior”.
La senadora reconoció, eso sí, que durante todo este tiempo se fueron modificando muchas cosas del proyecto original, y le reconoció a la presidenta de la comisión de Salud, Ivanna Arrascaeta, el trabajo que hizo hablando con todos para poder llegar a un acuerdo, no obstante lo cual detalló algunos de los planteos que le habían hecho llegar desde muchos sectores. Uno de ellos, dijo que era el de cambiar el término “trastorno mental”, como decía el proyecto, por “padecimiento”. Entonces contó que eso se había cambiado, pero durante el debate la propia Arrascaeta aclaró que eso se sostenía, porque le parecía que es “mucho más riguroso”. Pero por eso advirtió que “ahí quedan padecimientos sin la oportunidad de recibir tratamiento, porque no se encuadran dentro del trastorno mental”.
Al concluir el debate, la jefa del bloque oficialista, Patricia Bullrich, recordó que la ley sancionada en 2010 tenía “un problema muy serio respecto de cómo se evaluaba los problemas de salud mental que habían sucedido y esa ley lo que planteó es una lucha entre dos profesiones que atienden los problemas de salud mental que son los psicólogos y psiquiatras”.
“Esa contradicción generó una discusión que fue más allá. Es una mirada que esta ley deja atrás y eso es muy positivo porque son dos formas de encarar un problema de manera distinta, pero ambas profesiones son sumamente necesarias para el tratamiento que puede tener determinadas personas”, explicó.
Bullrich afirmó que esta ley “viene a cambiar esta situación donde, frente a una realidad de una persona que no está en condiciones y genera un riesgo inminente, no se podía actuar. Así suceden muertes, extrema violencia en distintas circunstancias. No se puede plantear que la ley del 2010 que no tomó este criterio, dejó un tema sin resolver”.
“Esta internación involuntaria sigue siendo un hecho excepcional. El centro es la atención integral de la salud mental de las personas y, para ello, se plantean una serie de derechos que tienen los ciudadanos frente al tratamiento de salud mental. La excepción es trabajar con herramientas para prevenir un daño”, sumó la libertaria.
Además, comparó que la ley del 2010 plantea un concepto del “peligro inminente” frente al concepto nuevo del “daño grave” y manifestó: “Se está planteando que estamos frente a una situación que había un vacío concreto en la ley, de la no internación, de la medicación. Este ‘riesgo inminente’ llega tarde”, y remarcó que el proyecto propone “intervenir a tiempo”
También resaltó que la iniciativa propone una mirada federal y aclaró que “los hospitales especializados no son manicomios”, y afirmó que si cuenta con una articulación presupuestaria y cerró: “Esta ley resuelve mecanismos concretos, operativos para las personas con trastornos mentales”.
Los detalles del proyecto
La reforma aprobada por el Senado mantiene los principios generales de protección de derechos, pero introduce cambios sustanciales en materia de internaciones, tratamiento de consumos problemáticos, funcionamiento de los servicios de salud mental y participación de las familias. Entre otras modificaciones, incorpora expresamente a las adicciones dentro de las políticas de salud mental y habilita la intervención de médicos psiquiatras mediante teleconsulta cuando su presencia física no pueda garantizarse.
Uno de los puntos más relevantes es la redefinición de los criterios para las internaciones involuntarias. El proyecto establece que podrán disponerse cuando exista una situación de “riesgo grave de daño para la vida o la integridad física” de la persona o de terceros, y exige que la evaluación contemple no solo el estado presente del paciente sino también antecedentes de conductas o ideaciones dañosas y la evolución previsible si no se realiza el tratamiento correspondiente.
Asimismo, se flexibilizan los procedimientos para casos de urgencia. Cuando solo haya disponible un médico al momento de la evaluación, este podrá ordenar la internación, que deberá ser ratificada por un equipo interdisciplinario especializado en un plazo de 48 horas. También se faculta a los jueces a ordenar internaciones involuntarias cuando los prestadores de salud se nieguen a realizarlas pese a cumplirse los requisitos legales.
Otro cambio significativo es que las internaciones podrán realizarse no solo en hospitales generales, sino también en hospitales especializados en psiquiatría y salud mental e instituciones específicas públicas o privadas. No obstante, el texto mantiene la prohibición de crear nuevos manicomios y ratifica el objetivo de promover dispositivos comunitarios de inclusión social y laboral.
La iniciativa también incorpora nuevas obligaciones para familiares y responsables de personas con trastornos mentales, establece derechos específicos para quienes cumplen funciones de cuidado y prevé mecanismos de orientación, acompañamiento y acceso a información sobre tratamientos y recursos disponibles.
Finalmente, el proyecto modifica artículos del Código Civil y Comercial vinculados a las internaciones sin consentimiento, reafirma el control judicial de estas medidas excepcionales y crea herramientas estadísticas para el seguimiento de las internaciones por salud mental y consumos problemáticos en todo el país. Con la media sanción del Senado, la iniciativa quedó ahora en condiciones de ser debatida por la Cámara de Diputados.
